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THEME 2004 : LES DECHETS
 

Vème Conférence Internationale

23-25 Juin 2004
AIX-EN-PROVENCE, France

DROITS DE PROPRIETE, ECONOMIE ET ENVIRONNEMENT

LES DÉCHETS

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Conférence organisée par  :
International Center for Research on Environmental Issues (ICREI)
Centre d'Analyse Economique Environnement (CAEE)
www.environnement-propriete.org
UNIVERSITE D'AIX MARSEILLE


Thème général

A l'instar des conférences précédentes (1996, 1998 2000 et 2002), nous nous sommes proposé de présenter et d'évaluer les analyses théoriques et les expériences concrètes pour lesquelles les droits de propriété ou d'usage ainsi que les instruments économiques pouvaient jouer un rôle positif en matière de gestion durable des ressources environnementales. La Vème Conférence a été consacrée aux déchets. Les déchets posent aujourd'hui un des problèmes environnementaux redoutables qui à la différence d'autres domaines ne sont pas en voie de solution. Tout se passe comme si le recours aux solutions techniques cherchant à résoudre les effets masquait la recherche relative aux causes. La multiplication des réglementations publiques aboutit trop souvent à aggraver les problèmes et les coûts ainsi qu'en témoignent les expériences françaises et étrangères. Face à la marée montante des déchets, les solutions réglementaires sont nécessaires mais insuffisantes. Il importe aujourd'hui, comme pour les autres ressources environnementales, de considérer les instruments économiques et institutions juridiques permettant d'échapper à la "Tragedy of the Commons". La conférence s'est donc attachée à analyser à partir de considérations théoriques mais aussi des expériences réussies, quels pouvaient être les outils et les institutions pour une gestion durable des déchets au 21ème siècle. La démarche sera à la fois limitée, pragmatique et prospective dans la mesure où les acteurs de base (associations, élus locaux, opérateurs…) étaient présents et actifs au même titre que les décideurs publics (élus locaux et fonctionnaires).


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Les Actes de la Conférence
Parution en décembre 2005 et disponible en librairie - Edition Bruylant

Table des matières


pages
Auteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix
Comite De Parrainage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi
Introduction générale, par Max Falque, Délégué Général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii


PARTIE 1.
Droit et réglementation


Présentation, par Max Falque. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Protection des droits de propriété et réparation des dommages directs et indirects liés à l’élimination des déchets : la «mise en jeu» de la responsabilité, par Philippe Billet, Université Paul Verlaine (Metz). . . . . . . . .
9
Les déchets et la faune sauvage, par Annie Charlez, Office National de la Chasse et de la Faune sauvage . . . . 27
Déchets agricoles et droits de propriété en Europe, par Thierry de L’Escaille, et Marie-Alice Budniok, European Landowners’Association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
35
Déchets nucleaires, assurance et responsabilité civile, par Karine Fiore, Centre d’Analyse Economique, Université d’Aix-Marseille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53
Perspectives du droit et de la réglementation en matière de déchets pour l'Europe élargie, par Ludwig Krämer, Direction Générale Environnement Commission Européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
73
Gestion des déchets radioactifs en France : propriété et responsabilité, par Marc Léger, et Didier Pezennec, Direction juridique et du contentieux Commissariat à l’Energie Atomique (CEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
101
Propriété et technique contractuelle au service de la gestion des déchets, par Marie- Pierre Lavoillotte, Université de Bourgogne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
111
Droit, marchés et déchets, par Julian Morris, International Policy Network (Londres) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Épandage des boues en agriculture et responsabilité des propriétaires, par Bernard Peignot, Avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation et Jean-Baptiste Millard, Avocat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
131


PARTIE 2.
Économie


Présentation, par Henri Lamotte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Analyse économique des déchets, par Nils Axel Braathen et Kenneth G. Ruffing, OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Déchets ménagers en France financement du service et recyclage : exemples de travaux d’évaluation économiques utiles à la décision publique, par Patrick Deronzier et Olivier Arnold, Ministère de l’écologie et du développement durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

175
Réduction à la source des déchets ménagers et tarification en France, par Matthieu Glachant, CERNA, Ecole des Mines de Paris . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
187
Gestion optimale des déchets et validité de la thèse pigouvienne, par Thomas Kinnaman, Bucknell University 211
De la taxe à la redevance : comment financer l’enlèvement des ordures ménagères?, par Pierre Beltrame, Université Paul Cézanne – Aix-Marseille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
221
Evaluation économique de la redevance incitative au tri des déchets : étude dans deux collectivités françaises, par André Le Bozec, Cemagref (Rennes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
229
Décharges, nuisances et consentement à payer, par Olivier Arnold, Ministère de l’écologie et du développement durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
247
Quels instruments économiques pour le financement du recyclage?, par Emmanuel Beaurepaire, Directeur des Affaires Publiques de Recy’stem-Pro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
Systèmes d’échanges de droits : applications possibles au récyclage des déchets d’emballages en Europe, par Gérard Bertolini, CNRS-Université Claude Bernard – Lyon I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
277
La monétarisation des externalités liées aux déchets : des experts aux décideurs, Thomas Gaudin, ADEME 303


PARTIE 3.
Institutions


Présentation, par Jean-François Saglio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Gouvernance territoriale et maîtrise des déchets, par Rémi Barbier, CEMAGREF– ENGEES . . . . . . . . . . . 321
Politique des déchets : une analyse en termes de choix publics, par Jose Casas-Pardo et Miguel Puchades-Navarro, Université de Valence (Espagne) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
331
La politique des déchets aux Etats Unis : risques, recyclage, programme Superfund et privatisation, par Michael De Alessi, Reason Foundation . . .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
341
Ordre spontané et recyclage interindustriel : Un survol historique, par Pierre Desrochers, University of Toronto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
351
Mécanismes de marché et gestion des déchets : le point de vue des ONG, Doreen Fedrigo, Waste Watch (Londres) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
377
Les solutions de marché vues par les politiques, par Dominique Garrigues, Europena Institute for the Rational Management of the Environment . . . . . . . .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
385
Institutions privées et politiques de gestion des déchets. Entre marché et structures de gouvernance d’entreprise, par Markus A. Lehmann, Max-Planck Institute for Research on Collective Goods (Allemagne) . .
391
Prospective sur la gestion des déchets ménagers en France et sur les instruments économiques au regard du développement durable, par Philippe Le Lourd, Commissariat général du Plan (France) . . . . . . . . . . . . . . .
411
Les principes de la gestion des déchets en France, par Jacques Pélissard, Président de l’Association des Maires de France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
425
Les enseignements à tirer du Duales System allemand 13 ans après sa création, Joaquim Quoden, Duales System Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
433
Pour une politique des déchets adaptée au développement durable, par Onyx, division propreté de Veolia Environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
441
Une décennie de politique des déchets ménagers en France, par Rémy Risser, Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
449
Gestion des déchets, gestion de ressources publiques et le problème du pollueur payeur, par Audun Sandberg, Bodø University College (Norvège) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
461


PARTIE 4.
Etudes de cas et technologie


Présentation, par Max Falque. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
Déchets et sous-produits des activités vitivinicoles, par Michel Avon, HIGH-TECH. Environnement . . . . . . . 485
Recycler les déchets, par Daniel K. Benjamin, Clemson University et Property and Environment Research Center (PERC). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
491
Incinérateurs et acceptabilité sociale : la participation du public en question, Nicolas Buclet, Chercheur au CREIDD Université de Technologie de Troyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
509
Déchets de la nature et déchets de l’homme : une révision des concepts, par Hubert- Jean Ceccaldi, Decteur d’études (h) à l’École des Hautes Études . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
523
Vers des solutions durables pour les déchets d’équipements électriques et électroniques, par Marc Forasetto, Consultant informatique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
533
Fin de vie dans l’industrie pétrolière : l’exemple des plates-formes off shore, par Pascale Kromarek, Direction du Développement Durable et de l’Environnement deTotal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
555
Pesee embarquee et tarification incitative, par Jérome Largot, PME France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571
La gestion à long terme des déchets radioactifs : un réservoir d’expériences, par Yves Le Bars, Président de l’Agence Nationale pour la Gestion des Déchets Radioactifs (ANDRA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
577
Le recyclage est-il une panacée? par Patrice Miran, Ancien Conseiller Régional Provence Alpes Côte d’Azur . 591
Taxation ou redevance : le point de vue de l’usager sur la facturation des ordures ménagères, par Alain Padovani, Président du Collectif Interdépartemental de Défense de l’Usager Citoyen Contribuable. . . . . . . . . . .
595
Les déchets en haute montagne Réglementations, mécanismes de marché, mutualisation, par Vincent Renard, Laboratoire d’Econométrie de l’Ecole Polytechnique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
603
Le recyclage est-il nécessairement respectueux de l’environnement? par Joe Sloan, JM Sloan Company . . . 613
Rapport général, par Henri Lamotte, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619
Intervenants et organisateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629
Index Auteurs-Matières. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637

IMPRIMÉ EN BELGIQUE
____________________________________________________________________________________

Etablissements Emile Bruylant, société anonyme, Bruxelles
Prés.-Dir. gén. : Jean Vandeveld, av. W. Churchill, 221, 1180 Bruxelles


"Les Actes De La Conférence Les Déchets"
dans La lettre mensuelle d'ELO  (
European Landowners Organisation)


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Constat

Les déchets posent aujourd'hui un des problèmes environnementaux redoutables qui à la différence d'autres domaine n'est pas en voie de solution. Par exemple la production de déchets ménagers qui est déjà de l'ordre de 450 kg par an et par habitant continue de croître de 2% par an.
La multiplication des usines de traitement des déchets solides non seulement ne cherche pas à résoudre la production mais pose de nouveaux problèmes par déplacement des types de pollution (dioxine).
De même les boues résiduelles des stations d'épuration posent de difficiles problèmes d'épandage.
Tout ce passe comme si le recours aux solutions techniques en cherchant à résoudre les effets masquait la recherche relative aux causes et comme si les déchets avaient un statut de res nullius c'est à dire n'appartenant à personne ou plus exactement un caractère de bien public pur dont la responsabilité et les coûts incombent aux pouvoirs publics.
Un autre statut est concevable s'appuyant sur un principe de " propriété négative " et ou chaque propriétaire successif est responsable des coûts d'élimination et/ou de transfert par le recours aux mécanismes de marché.
" Le producteur de déchets est responsable de ses déchets. Cette responsabilité découle du fait qu'il en est propriétaire tant qu'il n'y a pas abandon du droit de propriété ", ce principe posé par la loi du 15 juillet 1975 est trop souvent battu en brèche par absence de sanction et intervention des pouvoirs publics.
Certaines expériences s'inspirent d'ailleurs de ces principes. En Allemagne par exemple dans certaines communes le ramassage des ordures ménagères est assorti d'une taxe fonction du volume tandis que les grandes surfaces sont tenues de mettre à dispositions des containers où les clients peuvent se débarrasser des emballages pour lesquels ils n'entendent pas payer une taxe supplémentaire d'enlèvement. On aboutit ainsi à une réduction progressive des emballages qui constituent aujourd'hui l'essentiel des déchets ménagers. En Europe comme aux Etats Unis on considère que le système " Pay-as-you -throw " constitue un bon moyen pour diminuer les budget publics et les quantités de déchets.
De même le concept de "responsabilité élargie des producteurs" (REP) théorisé par l'OCDE ouvre de nouvelles perspectives pour la maîtrise des flux de déchets
La multiplication des réglementations publiques aboutit trop souvent à aggraver les problèmes ainsi qu'en témoignent la situation de l'élevage porcin en Bretagne et aux Pays-Bas où les autorisations administratives et les subventions sont la cause d'une importante pollution des eaux de surface et souterraine et même du littoral.
Par ailleurs le non respect des droits de propriété (non indemnisation des moins values foncières et des nuisances) des riverains des installations de traitements des déchets entraîne des surcoûts et des conflits (NIMBY) et une mauvaise localisation des installations de traitement des déchets.
On peut dire que face à la marée montante des déchets les solutions réglementaires sont nécessaires mais insuffisantes et que, comme pour les autres ressources environnementales, il faut trouver les outils économiques et institutions juridiques permettant d'échapper à la " Tragedy of the Commons" consubstantielle au libre accès et/ou à une tarification inférieure aux coûts.

La conférence s'attachera donc à analyser à partir de considérations théoriques mais aussi des expériences réussies quels pourraient être les outils et les institutions pour une gestion durable des déchets au 21ème siècle.
À la différence des multiples conférences qui depuis une quinzaine d'années se succèdent de par le monde sur le thème des déchets notre démarche sera à la fois limitée, pragmatique et prospective dans la mesure où les acteurs de base (associations, élus locaux, opérateurs…) seront présents et actifs au même titre que les décideurs publics (élus locaux et fonctionnaires).
· Sur le plan théorique on recherchera les concepts juridiques et économiques susceptibles d'assurer une gestion efficace des déchets. Cette réflexion sera confrontée aux expériences réussies de gestion des déchets s'appuyant sur les droits de propriété fondant la responsabilité et les instruments économiques développant les incitations.
" La responsabilité environnementale peut être définie comme l'instrument par lequel celui qui occasionne une atteinte à l'environnement (le pollueur) est amené à payer pour remédier aux dommages qu'il a causés. La responsabilité n'est efficace que lorsqu'il est possible d'identifier le pollueur, de quantifier les dommages et d'établir un lien de causalité. " (Livre blanc de la Commission Européenne du 9 février 2000).
· Sur le plan pratique la participation des acteurs de base (industriels, opérateurs, élus locaux…) et la présentation d'études de cas permettront de proposer des solutions opérationnelles dans un cadre conceptuel renouvelé (telle l'écologie industrielle dans une perspective historique)

Domaine concerné
On ne prendra en compte que les déchets solides y compris les boues des stations d'épuration et les lisiers.
- Déchets ménagers et assimilés
- Déchets industriels
- Déchets dangereux
- Déchets de chantiers
- Déchets d'emballages
- Déchets radioactifs
- Déchets automobiles
- Déchets organiques et boues
- Déchets électroniques
- Autres : huiles, farines animales, palettes…
Les déchets abandonnés dans certains milieux difficilement accessibles (océans, haute montagne, espace…) feront l'objet d'une réflexion spécifique.
Résultats
Les actes de cette conférence seront publiés en français et si possible en anglais. La collection s'enrichira ainsi d'un cinquième volume ouvrant la voie à de nouveaux concepts et de nouvelles solutions.



Rapport Général (Henri Lamotte)

La cinquième conférence internationale « Droits de propriété, économie et environnement » s’inscrit dans la problématique des quatre précédentes conférences, celle de la contribution des droits de propriété et des instruments économiques à la protection de l’environnement. Le thème retenu cette année, les déchets, s’est révélé particulièrement judicieux pour illustrer cette problématique. La rédaction d’un rapport général constitue inévitablement un exercice réducteur. Il est toujours difficile de refléter en quelques pages la diversité des thèmes abordés, la multiplicité des approches et la richesse des débats. Néanmoins, je crois que l’on peut tirer de cette conférence deux principaux enseignements : d’une part, les politiques publiques de gestion des déchets ont enregistré d’importantes limites ; d’autre part, un recours accru aux instruments économiques apparaît sans doute aujourd’hui nécessaire en trouvant la bonne combinaison d’instruments adaptée aux conditions locales.

 *

I – Les politiques publiques de gestion des déchets ont enregistré d’importantes limites : confrontés à des enjeux environnementaux croissants, elles ont surtout répondu par la fixation de contraintes réglementaires accrues fixant des objectifs quantitatifs sans véritable justification socio-économique.

A. Des enjeux environnementaux croissants.

 1. Dans tous les pays industrialisés, la quantité de déchets par habitant augmente avec le niveau de vie.

 En France par exemple, la quantité de déchets par habitant a augmenté de 1.1 % par an durant les années 1990. Elle est ainsi passée de 512 kg par habitant en 1993 à 552 kg en 2000, même si ce niveau reste notablement inférieur à celui enregistré aux Etats-Unis (760 kg par habitant).

 2. Les effets externes engendrés par la production des déchets sont multiples mais ils restent très mal évalués.

 Aux effets négatifs sur l’environnement engendrés par la production de déchets (contribution à l’effet de serre, pollution des eaux et des sols, pollution atmosphérique) s’ajoutent d’importantes nuisances (visuelles, olfactives, sonores) pour les riverains (ou « désaménités » environnementales) qui engendrent par exemple une baisse de la valeur du foncier.

 Toutefois, il apparaît que ces effets externes restent assez mal évalués. Il existe dans le domaine des déchets d’importants retards dans l’évaluation des effets externes. Une étude réalisée conjointement par Coopers et le CSERGE[1] est souvent citée mais elle ne prend pas en compte les désaménités et ses résultats ont été fortement critiqués lors de la conférence par une des ses anciens commanditaires de la Commission européenne, L. Kraemer.

B. face à ces enjeux environnementaux, les politiques publiques ont surtout répondu par des contraintes réglementaires croissantes en fixant des objectifs quantitatifs contraignants sans véritable justification socioéconomique.

 Ainsi depuis une vingtaine d’années, on a assisté à un empilement de contraintes réglementaires nationales et communautaires (7 à 8 directives) sur la gestion des déchets.

 Celles-ci ont fixé des objectifs quantitatifs contraignants sans véritable justification socioéconomique et ne tenant pas compte de la diversité de la situation des Etats membres.

 La directive de 1994 sur la gestion des emballages ménagers constitue une bonne illustration de cette démarche. En France, la loi de 1992 fixait comme objectif l’interdiction à horizon 2012 de la mise en décharge des déchets autres qu’ultimes.  Certes, la loi rappelle opportunément qu’un déchet ultime est un déchet qui ne peut plus être traité « dans les conditions techniques et économiques du moment ». On sait toutefois que cette loi a été interprétée comme une loi « anti-décharge » et les collectivités locales ont considéré que les déchets ultimes étaient constitués par les résidus d’incinération. Cette interprétation de la loi a eu pour conséquence une recrudescence des usines d’incinération dans les plans départementaux de gestion des déchets.

 Il faudra attendre une circulaire de 1998 pour rappeler que la notion de déchet ultime ne se réduit pas au résidu d’incinération mais doit tenir compte des spécificités propres à chaque territoire. Pour autant, la circulaire de 1998 poursuit et amplifie la tendance consistant à privilégier des objectifs quantitatifs en fixant un objectif national de recyclage de 50 % pour les déchets municipaux.

 Durant les trois jours de cette conférence, certains intervenants ont mis en lumière les mythes du recyclage planifié dont les surcoûts directs sont rarement justifiés sur le plan environnemental.

 Ces politiques ont contribué inévitablement à l’augmentation considérable des coûts de traitement des déchets. En France par exemple, les coûts ont augmenté de près de 5 % par an durant les années 1990.

II – Dans ce contexte, un recours accru aux instruments économiques apparaît sans doute aujourd’hui nécessaire en trouvant la bonne combinaison d’instruments adaptée aux conditions locales.

A. Un recours accru aux instruments économiques paraît nécessaire pour infléchir les comportements.

 Deux objectifs pourraient être assignés à des politiques publiques rénovées : infléchir la croissance des déchets produits d’une part, infléchir la répartition entre les différentes filières de traitement en intégrant les coûts externes environnementaux d’autre part.

 Quel doit être dans ce cadre le rôle assigné aux instruments économiques ? Deux approches de leur rôle sont naturellement envisageables. La première approche est exclusivement tarifaire : le recours à la tarification vise à infléchir les comportements par une modification des prix relatifs qui se substituerait aux objectifs quantitatifs. La seconde approche au contraire repose sur le maintien des objectifs quantitatifs et les instruments économiques constituent simplement le moyen de les atteindre au moindre coût.

 Comme l’ont montré de nombreux intervenants, les problèmes abondent.

 1. En ce qui concerne la réduction à la source de la quantité de déchets produite, à quel niveau faut-il intervenir, en amont au niveau du producteur ou en aval au niveau du consommateur ?

 Mathieu Glachant a présenté de façon tout à fait convaincante une tarification mixte dans lequel les deux types de tarification, au niveau du producteur et au niveau du consommateur, sont complémentaires. Au niveau des producteurs, les contributions versées aux sociétés agrées – Eco-emballages, Adelphe – dans la cdre de la responsabilité élargie des producteurs (REP) seraient accrues afin d’inciter les producteurs à réduire la quantité d’emballage utilisée. Au niveau des consommateurs, le mode financement du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers serait modifié afin d’inciter également les ménages à réduire les quantités des déchets produites. En France, la mise en place d’une tarification plus incitative suppose que les collectivités locales privilégient la Redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) dont l’assiette serait modifiée pour tenir compte de la quantité de déchets au détriment de la Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). En effet, la TEOM, qui est une taxe additionnelle à la taxe foncière, assise sur la valeur locative des biens, n’a aucun effet incitatif et introduit de surcroît une grande opacité dans le financement du service public.

 Les débats ont été particulièrement nourris sur ce sujet pendant les trois jours de la conférence. Ils ont montré que les difficultés techniques le plus souvent invoquées à l’encontre d’une tarification incitative de type « pay as you throw » n‘étaient sans doute pas insurmontables. Il existe, en effet, une multiplicité de solutions techniques pour introduire une tarification incitative , ce qui permet vraisemblablement de s’adapter aux conditions locales. La tarification peut en effet reposer sur les bacs (pesée embarquée, volume des bacs, nombre de bacs présentés), sur les sacs (sacs prépayés, étiquettes …), sur les conteneurs (conteneurs à accès payant). Certes, la tarification en aval de type « pay as you throw » présente inévitablement des risques d’effets pervers (décharge et/ou incinérations sauvages) mais ces comportements restent marginaux et, en tout état de cause, les inconvénients d’une tarification incitative doivent être mis en regard de ses avantages.

  La tarification incitative existe dans de nombreux pays. En 2004, elle est devenue généralisée en Belgique (en Flandres et en Wallonie) par le recours aux sacs payants ou aux conteneurs à puce.

 Au total, taxation en amont sur les produits et tarification incitative en aval constituent des instruments complémentaires et doivent être utilisés de façon coordonnée en évitant les risques de surtaxation.

 2. En ce qui concerne le rôle de instruments économiques pour infléchir le choix des agents entre les différentes filières de traitement des déchets, ceux-ci doivent s’appuyer une évaluation correcte des effets externes des différentes filières.

 L’un des instruments approprié peut être la taxe de mise en décharge qui doit être fixée à un niveau approprié ; il convient en effet de ne pas taxer les externalités négatives au-delà du dommage engendré. Ainsi, la taxe de mise en décharge devrait être en principe modulée géographiquement pour tenir compte de l’ampleur des effets externes qui varient avec les conditions locales (cf.infra). De même, les tarifs de rachat des produits valorisables des différentes filières de traitement des déchets doivent être fixés au niveau des prix de marché, majorés des seuls effets externes engendrés par cette valorisation et pas au-delà, le paiement de cette majoration pouvant être financé par le produit des redevances incitatives par exemple.

 Une nouvelle fois, la tarification des différentes filières de traitement des déchets peut avoir comme objectif soit de substituer aux objectifs quantitatifs fixés par le planificateur social, soit de constituer le moyen d’atteindre ces mêmes objectifs quantitatifs au moindre coût.

 On peut considérer par exemple que la priorité donnée dans les politiques publiques aux objectifs quantitatifs en termes de valorisation tant au niveau national qu’au niveau communautaire pourrait inciter à réfléchir à l’utilisation de permis négociables. Ce type d’instruments constitue en effet un moyen intéressant pour atteindre des objectifs quantitatifs au moindre coût. Plusieurs intervenants se sont exprimés en ce sens durant la conférence.

B. En tout état de cause, il serait également souhaitable que la politique des déchets soit définie au niveau local.

 Deux justifications principales à une approche locale des politiques de gestion des déchets semblent émerger de la conférence.

 1. Les effets externes – atteintes à l’environnement et désaménités – sont essentiellement locales, contribution à l’effet de serre mise à part.

 2. Il existe en outre une grande variabilité des conditions géologiques, hydrologiques et économiques. Les coûts de collecte et de traitement des déchets varient de ce fait d’une collectivité à l’autre.

 Dans ces conditions, le niveau adapté pour la définition et la mise en œuvre des politiques de gestion des déchets paraît être le niveau local (intercommunal en France par exemple). Les politiques nationales et a fortiori communautaires doivent par conséquent laisser aux acteurs locaux des libertés d’action suffisantes pour adapter les actions menées aux conditions locales.

C. Les obstacles au développement des instruments économiques : retour la situation française.

  Les obstacles sont de nature à la fois politique et administrative.

 1. En premier lieu, on peut considérer qu’il est à peu près clair qu’il existe une préférence manifeste des pouvoirs politiques pour les objectifs quantitatifs, clairs et facilement appropriables par les citoyens et les acteurs locaux. Ils peuvent d’ailleurs aisément se transformer en slogans comme le montre les thèmes du « zéro décharge » puis du « tout recyclage ». Il sera toujours plus difficile de défendre le rôle de la tarification, surtout dans un pays comme la France où la culture économique n’est pas très partagée.

 2. Au delà des contraintes politiques, il existe également des obstacles d’ordre administratif.

 En France par exemple, le faible recours à une redevance incitative (ou REOM) et la priorité donnée à la taxation forfaitaire (budget général et TEOM) ne s’explique pas uniquement par des difficultés d’ordre pratique ou les craintes d’effets pervers mais également par le mode de recouvrement différencié des deux instruments. La REOM est recouverte par les collectivités locales qui supportent le coût de non recouvrement et donc le risque financier. Au contraire, la TEOM est recouverte par les services de l’Etat (le Trésor public) qui garantit le produit voté par les collectivités locales, moyennant un surcoût de 8 % qui est reporté sur les contribuables. Celles-ci ne supportent donc aucun risque financier. Cette asymétrie dans le mode de recouvrement et dans le risque financier constitue par conséquent une incitation extrêmement forte pour les collectivités locales à privilégier la taxation forfaitaire plutôt que la tarification incitative.

Si l’on souhaite développer la tarification incitative du service public de collecte et de traitement des déchets municipaux, il serait sans doute souhaitable d’envisager de supprimer ce biais désincitatif.

Parallèlement, un autre obstacle administratif pourrait être levé, celui qui établit une exclusion mutuelle entre la nature juridique du service public de collecte et de traitement des déchets municipaux et son mode financement. Lorsqu’il s’agit d’un service public administratif, celui-ci ne peut être financé que par le budget général ou par la TEOM ; lorsqu’il s’agit d’un service public industriel et commercial (SPIC), il ne peut être financé que par la REOM. Il serait donc souhaitable de décloisonner le mo de financement du service public en permettant un financement mixte combinant par exemple, contribution du budget général, REOM, contribution amont des producteurs.

3. Enfin, il serait souhaitable de lever un obstacle d’ordre économique ou informationnel en mettant à disposition des acteurs locaux pour la réalisation des études d’impact des évaluations à peu près consensuelles des effets externes.

En France, dans le domaine des infrastructures de transports, les pouvoirs publics disposent d’évaluations tutélaires des effets externes contenues dans le rapport Boiteux (2001). Il n’en est pas de même dans le domaine des déchets. Durant la conférence, le débats ont bien montré que l’évaluation des effets externes – atteintes à l’environnement et nuisances ou désaménités – était beaucoup plus complexe du fait de la variabilité des situations locales. Il serait par conséquent souhaitable que les pouvoirs publics suscitent les études nécessaires à une meilleure évaluation des effets externes afin d’aboutir à un guide d’évaluation susceptible d’être utilisée par les acteurs locaux.

A cette fin, trois types d’efforts devraient être entrepris : i) augmenter le nombre d’études locales afin d’améliorer la fiabilité des valeurs, ii) mutualiser les connaissances pour ne pas multiplier les études de base, iii) constituer à terme des valeurs économiques de référence utilisables par les décideurs

*

En conclusion, ces trois jours de débat ont montré que beaucoup reste à faire dans les pays industrialisés pour gérer les déchets dans une perspective économique et environnementale plus respectueuse du développement durable. On peut mettre en avant trois axes de réflexion : i) mettre en place une tarification incitative et/ou des échanges de droits en s’inspirant des expériences étrangères ; ii) privilégier sans doute l’échelon local dans la définition et la mise en œuvre de la politique des déchets afin d’améliorer son adaptation aux conditions locales ; iii) lever les obstacles juridiques et administratifs freinant l’optimisation des politiques publiques : rôle du Trésor public, mode financement du service public de collecte et de traitement des déchets municipaux …

[1] Selon cette étude, les coûts environnementaux moyens des filières mise en décharge et incinération représenteraient entre 10 et 15 % des coûts directs et ne modifieraient donc pas sensiblement la hiérarchie des coûts directs des différentes filières.



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Parution d'un article
dans la revue Environnement et Technique sur la conférence

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Les Actes De La Conférence "Les Déchets"  est le livre du mois
dans la lettre mensuelle d'ELO  (
European Landowners Organisation)


Comité de Parrainage

Sous le haut patronage de

SERGE LEPELTIER
Ministre de l'Ecologie et du Développement Durable

HERVE GAYMARD
Ministre de l'Agriculture

WALTER SCHWIMMER
Secrétaire Général du Conseil de l'Europe


Membres :
Serge Antoine, Président, Comité 21
Elizabeth Brubaker, Président Probe Canada
Dominique Bureau, Directeur, Ministère de l'Ecologie et Développement Durable
Jean-Paul Chirouze, Directeur, Agence de l'Eau RMC
Jean-François Colomer, Président, Société de Agriculteurs de France
Fritz Flanderka, Président, Duales System Deutschland
Karl Grotenfelt, Président, European Landowners Organisation
Jean Noël Guérini, Président Conseil Général des Bouches du Rhône
Eric Guillon, Président, Eco-Emballages
Maryse Joissains, Député-maire, Président de la Communauté du Pays d'Aix en Provence
Ludwig Kraemer, Commission Européenne
Brice Lalonde, Ancien ministre de l'Environnement
Jean Laporte, Président Pollutec
Yves Lebars, Président ANDRA
Corinne Lepage, Ancien ministre de l'Environnement
Michèle Pappalardo, Président l'ADEME
Bernard Peignot, Avocat au Conseil d'Etat
Jacques Pelissard, Président Association des Maires de France
Bernard Rousseau, Président France Nature Environnement
Kenneth Ruffing, Directeur OCDE
Jean François Saglio, Président d'honneur de l'IFEN
Fred Smith, Competitive Enterprise Institute
Pierre Ténière-Buchot, Banque Mondiale
Gérard Trouvé, Directeur Ministère de l'Ecologie et Développement Durable
Bruce Yandle, Clemson University


Groupe de réflexion et intervenants

ARNOLD Olivier, Ministère de l'Ecologie et Développement Durable
AVON Michel, High Tech Environnement
BAHRI Meriem, Ecole Mohamedia des Ingénieurs (Maroc)
BATE Roger, American Enterprise Institute (Washington)
BARBIER Rémi, CEMAGREF-ENGEES
BAUDRY Rachel, ADEME
BELTRAME Pierre, Université Aix-Marseille
BERTOLINI Gérard, CNRS Lyon
BOISSERY Pierre, Agence de l'Eau
BOULAN Michel, Communauté du Pays d'Aix
BUCLET Nicolas, Université de Troyes
BUREAU Dominique, Ministère de l'Ecologie et Développement Durable
BENJAMIN Carl, PERC (USA)
CASAS PARDO José, Université de Valence (Esp.)
CECCALDI Jean-Hubert, Université Aix-Marseille
CENTI Jean-Pierre, Doyen de la Faculté d'Economie Appliquée, Aix en Provence
CHAMOUX Jean-Pierre, consultant international
CHARLEZ Annie, Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage
CHASSY (de) Christian, Expert International
COLOMER Jean-François, Société Française des Agriculteurs.
COMBY Joseph, Etudes Foncières
CONSANI Gérard, Communauté du pays d'Aix
CONTANT Olivier, Eco-Emballages
DAVIGO Jacques Ingénieur Général du GREF
DE ALESSI Michael, Reason Foundation, San Francisco
DESROCHERS Pierre, University of Toronto
DUPARAY Guillaume, Association des Maires de France
ELSEN Liliane, France Nature Environnement
ESCAILLE (de l') Thierry, European Landowners Association
FALQUE Max, Délégué Général
FEDRIGO Doreen, Waste Watch, Grande Bretagne
FIORE Karine, Doctorante CAE,
FLANDERKA Fritz, Duales System Deutschland
GARRIGUES Dominique, Président de l'Institut Européen pour la Gestion Raisonnée de l'Environnement
GAUDIN Thomas, ADEME
GIRARD Ronan, European Landowners Association
GLACHANT Mathieu, Ecoles de Mines de Paris
GUILHOU Marie-Josephe, Ministère de l'Agriculture
HANNEQUART Jean-Pierre, Institut Bruxellois Gestion Environnement
KINNAMAN Thomas, Bucknell University (USA)
KRAEMER Ludwig, Commission Européenne
KROMAREK Pascale, Total
LALONDE Brice, Ancien Ministre
LAMOTTE Henri, Ministère des Finances
LAMULLE-BRUN Valérie, Université d'Aix Marseille
LAVOILLOTTE Marie-Pierre, Université de Bourgogne
LAVOUX Thierry, IFEN
LE BOZEC André, CEMAGREF-Rennes
LEBARS Yves, ANDRA
LEGER Marc, Commissariat à l'Energie Atomique
LELOURD Philippe, Commissariat au Plan
LEPAGE Corinne, Ancien Ministre
LEPAGE Henri, Parlement Européen
MAIRESSE-FIORUCCI Sophie, Université Aix Marseille
MIRAN Patrice, Plan Bleu
MITRA Barun, Liberty Institute, New Delhi
MORRIS Julian, International Policy Network (UK)
NOURY Dominique, Agence de l'Eau RMC
PEIGNOT Bernard, Avocat au Conseil d'Etat
PELISSARD Jacques, Association des Maires de France
PELLEGRINI Roger, Environnement et Technique
PEZENNEC Didier, Commissariat à l' Energie Atomique
RENARD Vincent, Laboratoire d'Econométrie, Ecole Polytechnique
REVEL Alain, Ingénieur Général du GREF, INRA
RISSER Rémy, Ministère de l'Ecologie et Développement Durable.
RUFFING Kenneth, OCDE
SAGLIO Jean-François, Ingénieur Général des Mines
SANDBERG Audun, International Association for the Study of Common Property
SLOAN Joe, Sloan Company, USA
TENIERE-BUCHOT Pierre-Frédéric, Banque Mondiale
VANDERSTRICHT Christoph, Price Waterhouse Coopers, Belgique
VALLON Marie-Caroline, Conseil régional PACA


ORGANISMES ASSOCIES

Agence Nationale pour les Déchets Radioactifs (ANDRA)
Agences de l'Eau
ADEME
Association des Maires de France
Commission Européenne
Commissariat à l'Energie Atomique (CEA)
Communauté du Pays d'Aix (CPA)
CEMAGREF
Competitive Enterprise Institute (Washington)
Conseil de l'Europe
Conseil Général des Bouches du Rhône
Country Landowners Association (GB)
Duales System Deutschland
Eco-Emballages
Environment Probe (Canada)
Environnement et Techniques
European Landowners Organisation (Bruxelles)
Faculté d'Economie Appliquée Aix Marseille
France Nature Environnement
Fundacion para el Analisis y los Estudios Sociales (FAES, Madrid)
Institut Bruxellois de Gestion de l'Environnement
Institut Economique de Montréal
Institute of Economic Affairs (Londres)
International Association for the Study of Common Property
International Policy Network
HighTech Environnement
Liberty Institute India
Ministère de l'Agriculture et de la Pêche
Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable
OCDE/ OECD
Plan Bleu
PME France
Political Economy Research Center (USA)
Probe Environment Canada
Reason Public Policy Institute, San Francisco
Région Provence Alpes Côte d'Azur
Rotary-Club International district 1760
Total
Université d'Aix-Marseille
Ville d'Aix en Provence
Waste Watch (UK)



 








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